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Artenschutz bei der Planung und Genehmigung von Windenergieanlagen

Der Klimawandel sowie der Erhalt der biologischen Vielfalt sind zentrale Herausforderungen unserer Zeit. Dabei müssen Klimaschutz und Naturschutz miteinander in Einklang gebracht werden. Der Ausbau der Windenergie kann jedoch insbesondere mit Blick auf den Artenschutz zu Zielkonflikten führen, denn Bau und Betrieb von Windenergieanlagen (kurz: WEA) können zu Lebensraumverlusten und Störungen sowie zu Kollisionen von Vögeln und Fledermäusen führen.

Fachbeitrag
von Simon Trockel, EnergieAgentur.NRW

Deswegen schließt der Windenergie-Erlass NRW den Neubau von WEA in Naturschutzgebieten und in FFH- und Vogelschutzgebieten (mit Ausnahme des Repowerings) kategorisch aus. Um verbleibende Fragen bei der rechtssicheren Planung und Genehmigung von WEA zu klären und die Verwaltungspraxis zu standardisieren, hat das Ministerium für Klimaschutz, Umwelt, Landwirtschaft, Natur- und Verbraucherschutz des Landes Nordrhein-Westfalen (MKULNV) zusätzlich einen Leitfaden zur Umsetzung des Arten- und Habitatschutzes in diesem Zusammenhang veröffentlicht. Dieser Leitfaden entfaltet eine hohe Verbindlichkeit, da das MKULNV eine fachliche Beurteilung vornimmt und damit von ihrer Einschätzungsprärogative Gebrauch macht. Er ist entsprechend von den Landschafts- und Genehmigungsbehörden zu berücksichtigen und von den Planungsbehörden und -büros zu beachten. Ähnlich dem Leitfaden konzentriert sich dieser Artikel vor allem auf die Artenschutzproblematik und nicht auf den Habitatschutz (FFH-Verträglichkeitsprüfung). Dabei wird insbesondere auf das kommunale Planungs- und Genehmigungsverfahren Bezug genommen. Viele weitere hilfreiche Konkretisierungen des Leitfadens, wie etwa zu den Methoden der Bestandserfassung oder zu möglichen Vermeidungs-/Ausgleichmaßnahmen sowie Risikomanagement und Monitoring, sollen in diesem Beitrag nicht thematisiert werden.

Windenergie-empfindliche Arten in NRW

Im Leitfaden (Anhang 4) werden zunächst die Vogel- und Fledermausarten benannt, die bezüglich betriebsbedingter Auswirkungen gegenüber WEA empfindlich sind. Grundsätzlich nicht erfasst sind alle Auswirkungen, die in Zusammenhang mit der Errichtung der Anlagen stehen. Diese sind selbstverständlich dennoch vom Betreiber zu beachten und Gegenstand umfassender Prüfungen im Genehmigungsverfahren. Auf Basis einer systematischen Analyse unter Einbeziehung aktueller Kenntnisse nennt der Leitfaden im Ergebnis 14 Brutvogelarten, die in NRW regelmäßig außerhalb von Schutzgebieten vorkommen, und 13 Arten, die überwiegend (> 90 Prozent) innerhalb von Schutzgebieten leben. Kommt eine WEA-empfindliche Art ausnahmsweise außerhalb von Schutzgebieten vor, ist diese im Verfahren mit besonderer Relevanz zu betrachten. Bei Brutvögeln besteht zum einen ein Kollisionsrisiko, zum anderen aber auch die Gefahr eines Meideverhaltens oder einer Störempfindlichkeit während des Betriebs von WEA.

Für die Rast- und Zugvögel werden insgesamt 9 Arten genannt, die als gegenüber WEA empfindlich gelten und insbesondere ein Meideverhalten zeigen können. In NRW gibt es regelmäßige Rastvorkommen fast ausschließlich im Vogelschutzgebiet Hellwegbörde. Während des Vogelzugs werden nach allen aktuellen Erkenntnissen keine problematischen Auswirkungen durch den Betrieb auch moderner WEA erwartet. Bei den Fledermäusen führt der Leitfaden insgesamt 8 WEA-empfindliche Arten auf, die in NRW vorkommen und ein erhöhtes Kollisionsrisiko einschließlich der Tötung durch Druckverletzung (Barotrauma) aufweisen. Vor allem in der Nähe von Wochenstuben und Paarungsquartieren, für einige Arten auch während des herbstlichen Zuggeschehens, ist dieses Risiko besonders hoch. Für drei der genannten Arten wird die Relevanz im Prüfverfahren aufgrund der Vorkommen vor allem im Siedlungsbereich bzw. der generellen Häufigkeit der Vorkommen differenziert betrachtet und als regelmäßig gering bewertet.

Bei allen anderen Vogel- oder Fledermausarten, die im Leitfaden nicht genannt werden (z. B. Mäusebussard, Turmfalke, Schleiereule), ist im Sinne einer Regelfallvermutung davon auszugehen, dass sich betriebsbedingt keine artenschutzrechtlich relevanten Auswirkungen von WEA ergeben können. Zu betonen ist, dass die zunächst abschließende Analyse und Aufzählung WEA-empfindlicher Arten nicht endgültig sein muss, sondern im Lichte verbesserter Erkenntnisse zukünftig einer Anpassung durch das MKULNV und das Landesamt für Natur, Umwelt und Verbraucherschutz Nordrhein-Westfalen (LANUV) zu unterziehen sein kann.

Bei der Prüfung ist immer der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz zu wahren. Das bedeutet, dass der Untersuchungsaufwand an der Bedeutung des Artvorkommens und den zu erwartenden Beeinträchtigungen ausgerichtet werden soll.

Gegenstand der Artenschutzprüfung
Die Notwendigkeit einer Artenschutzprüfung (kurz: ASP) im Rahmen von Planungsverfahren für die Ausweisung von Windkonzentrationszonen oder bei der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung von WEA ergibt sich aus § 44 Abs. 1 BNatSchG i.V.m. §§ 44 Abs. 5 und 6 und 45 Abs. 7 BNatSchG. Geprüft wird, ob eines der artenschutzrechtlichen Zugriffsverbote des § 44 Abs. 1 BNatSchG erfüllt wird:

1. Verletzen oder Töten von Individuen
Die wertende Betrachtung muss naturschutzfachlich nachvollziehbar anhand der Umstände eines jeden Einzelfalls begründet werden. Den zuständigen Behörden wird hierfür eine fachliche Einschätzungsprärogative im Rahmen des Leitfadens eingeräumt. Das Kollisionsrisiko muss sich – unter Berücksichtigung von Vermeidungsmaßnahmen – gegenüber dem allgemeinen Lebensrisiko signifikant erhöhen. Dies ist dann der Fall, wenn nicht nur einzelne Individuen einer WEA-empfindlichen Art gefährdet sind, sondern zumindest die betroffene lokale Population, oder wenn ein Vorhaben geeignet ist, Kollisionen überdurchschnittlich häufig auszulösen.

2. Störung der lokalen Population
Voraussetzung einer Störung ist, dass sich der Erhaltungszustand einer lokalen Population verschlechtert. Das Störungsverbot spielt in der Planungs- und Genehmigungspraxis von WEA aufgrund der zwangsläufigen Überschneidungen mit dem Beeinträchtigungsverbot von Fortpflanzungs- und Ruhestätten eine untergeordnete Rolle.

3. Beschädigung oder Zerstörung von Fortpflanzungs- und Ruhestätten
Eine Beeinträchtigung von Fortpflanzungs- oder Ruhestätten liegt vor, wenn eine Verminderung des Fortpflanzungserfolges oder der Ruhemöglichkeiten des betroffenen Individuums bzw. der Individuengruppe wahrscheinlich ist. Als Fortpflanzungsstätten gelten Balzplätze, Paarungsgebiete, Neststandorte, Brutplätze oder -kolonien sowie Wochenstubenquartiere. Ruhestätten umfassen etwa Schlaf-, Mauser- und Rastplätze, Männchenkolonien von Fledermäusen sowie Sommer- und Winterquartiere. Nahrungs- und Jagdhabitate sowie Flugrouten und Wanderkorridore sind grundsätzlich nicht Bestandteil des Verbottatbestands. Sie sind nur relevant, wenn durch ihre Beschädigung die Funktion der Fortpflanzungs- und Ruhestätte vollständig entfällt und sie in diesem Sinne „essentielle Habitatbestandteile“ darstellen. Daraus ergeben sich hohe Anforderungen an die Begründung der entsprechenden Ausweitung des Untersuchungsgebietes.

Ablauf der Artenschutzprüfung

Die ASP erfolgt in einem 3-stufigen Verfahren. In Stufe I (Vorprüfung) wird durch eine überschlägige Prognose geklärt, ob im Planungsgebiet artenschutzrechtliche Konflikte auftreten können. Besteht die Möglichkeit, dass eines der genannten Zugriffsverbote betroffen ist, ist eine Art-für-Art-Betrachtung in Stufe II durchzuführen. Hier werden die Verbottatbestände artspezifisch geprüft und ggf. erforderliche Vermeidungsmaßnahmen inklusive vorgezogener Ausgleichsmaßnahmen sowie ein Risikomanagement konzipiert. Um beurteilen zu können, bei welchen Arten trotz dieser Maßnahmen gegen die artenschutzrechtlichen Verbote verstoßen wird, ist ein spezielles Artenschutzgutachten einzuholen. Die Größe des jeweils zu untersuchenden Gebiets ist im Leitfaden ebenfalls definiert (Anhang 2).

Sollte ein Vorhaben trotz Vermeidungs-/Ausgleichsmaßnahmen und Risikomanagement gegen eines der Zugriffsverbote verstoßen, kann unter Umständen noch eine Ausnahme zugelassen werden (Stufe III). Die strengen Ausnahmetatbestände des § 45 Abs. 7 BNatSchG dürften allerdings nur in den seltensten Fällen greifen, ein Ausnahmeverfahren entsprechend die absolute Ausnahme darstellen.

Die artenschutzrechtlichen Verbote sind also sehr differenziert zu betrachten. Gleichzeitig ist bei der Prüfung der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz zu wahren. Das bedeutet, dass der Untersuchungsaufwand an der Bedeutung des Artvorkommens und den zu erwartenden Beeinträchtigungen ausgerichtet werden soll. Es besteht keine Verpflichtung zur Erstellung eines lückenlosen Arteninventars. Vielmehr sollten zunächst bereits vorhandene Fachinformationen genutzt werden (z. B. Fachinformationssystem „Geschützte Arten in Nordrhein-Westfalen“, @LINFOS-Landschaftsinformationssammlung). Auch eine Auswertung kommunaler Datenbanken und Kataster oder eine Abfrage bei Fachbehörden, biologischen Stationen, ehrenamtlichen Naturschützern oder sonstigen Experten kommt hier in Betracht. Das LANUV stellt darüber hinaus die landesweiten Schwerpunktvorkommen (SPVK) von neun der WEA-empfindlichen Vogelarten sowie von vier Rast- und Zugvogelarten als Planungsgrundlage im Energieatlas NRW oder auch im Anhang 1 des Leitfadens zur Verfügung. Nach der Auswertung aller vorhandenen Datengrundlagen erfolgt die Entscheidung, ob weitergehende Erhebungen vor Ort erforderlich sind.

Bei WEA-Standorten innerhalb von SPVK WEA-empfindlicher Brut-, Rast-, Zugvögeln oder im Umfeld (1 Kilometer Radius) bekannter großer Fledermaus-Quartiere sind artspezifische Betrachtungen (Stufe II) immer und Kartierungen in der Regel erforderlich. Außerhalb der SPVK im Bereich sonstiger bekannter Vorkommen von WEA-empfindlichen Brut-, Rast- oder Zugvögeln sowie im Umfeld von Fledermaus-Lebensräumen ist eine vertiefende ASP der Stufe II lediglich fallweise erforderlich. Kartierungen sind in der Regel durchzuführen. Liegen keine ernst zu nehmenden Hinweise auf Vorkommen von WEA-empfindlichen Vögeln und Fledermäusen vor, sind keine weiteren Untersuchungen vor Ort erforderlich. In jedem Fall ist einzelfallbezogen zu begründen und sorgfältig zu dokumentieren, warum jeweilige Vorkommen nicht zu erwarten sind und eine Kartierung entsprechend entfallen kann. Es wird empfohlen, ein einheitliches Prüfprotokoll anzufertigen, welches mit getrennten Bearbeitungsteilen für Antragsteller, Landschaftsbehörde und Genehmigungsbehörde zur Verfügung gestellt wird.

Zeitpunkt der Artenschutzprüfung

Im kommunalen Flächennutzungsplanverfahren (FNP-Verfahren) zur Ausweisung von Windkonzentrationszonen ist sicherzustellen, dass keine rechtlichen Hindernisse für die Vollzugsfähigkeit der Planung bestehen. Entsprechend ist eine ASP in der Regel zwingend bereits auf dieser Planungsebene durchzuführen. Die Abschichtungsmöglichkeiten sind sehr begrenzt. Eine Ausnahme stellt lediglich die Untersuchung von Fledermausvorkommen dar, denn für diese existieren Abschaltalgorithmen. Eine Bestandserfassung von Fledermäusen ist daher zu diesem Zeitpunkt in der Regel nicht erforderlich. Es gilt die Regelfallvermutung, dass Konflikte mit Fledermäusen durch Abschaltszenarien in der Genehmigung gelöst werden können.

Im immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren kann grundsätzlich bis zu 7 Jahre nach Inkrafttreten auf die vollständige ASP im FNP-Verfahren verwiesen werden, wenn keine neuen Hinweise auf Artvorkommen vorliegen. Lediglich die offenen Punkte (Fledermäuse) sind dann auf dieser Ebene entsprechend noch zu bearbeiten.

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